【PR】城市居住用地容积率“值域化”研究

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作者南京大学建筑与城市规划学院硕士研究生张鹏 ，南京大学建筑与城市规划学院教授、硕士生导师王红扬，南京大学建筑与城市规划学院副研究员冯建喜，南京大学建筑与城市规划学院硕士研究生王欢在《规划师》2017年第3期撰文，容积率是城市开发强度确定的重要标尺，也是城市规划管理的重要依据。当前容积率指标确定方法存在刚性过强而弹性较弱、指标体系复杂但目标不明确及重技术轻政策等诸多问题。研究将“值域化”概念运用到总规对控规的控制中，并基于汕头市中心城区北岸地区的实证，从引导、控制和调节3个层面入手，结合开发强度分区模型提出容积率“值域化”的总体思路，即数值引导—区间控制—多方参与下的协商调整，以期最终遏制开发总量失控局面，实现兼顾刚性和弹性的容积率“值域化”控制。

[ 关键词 ] 容积率“值域化”；开发强度控制；刚性；弹性；汕头市中心城区

[文章编号]1006-0022(2017)03-0120-07　

[中图分类号]TU984.12　

[文献标识码]B

[引文格式]张鹏，王红扬，冯建喜，等．城市居住用地容积率“值域化”研究[J]．规划师，2017(3)：120-126．

一   研究背景

在新型城镇化背景下，城市土地的集约利用成为大势所趋，容积率作为控制城市开发强度的核心指标之一，无疑扮演了十分重要的角色。当前国内关于容积率的研究主要集中在3个方面：①运用新技术模拟或计算出更精确的容积率值；②侧重由上而下的容积率总量测算与分层、分区分配；③探讨容积率弹性控制的方法，具体又可分成两个不同角度，即通过横向指标取值“区间性”和纵向“阶段性”体现弹性运用，或者对多种容积率进行交集运算确定标准容积率。

虽然国内在这个方面取得了很大的进展，但是依然存在两个问题：首先是刚性过强，往往控制单一的上限值或最佳值，忽视了容积率固有的“可以谈判”的属性；其次是容积率制定的科学性不足，难以有效指导开发建设，导致控规中的指标频频被突破，控规的法律权威性受到挑战。二者要么太过刚性，要么过于弹性，导致开发强度管控“一卡就死、一放就乱”的现象一直存在，始终无法找到一种二者兼顾的容积率确定方法。

基于此，有学者提出了容积率“值域化”控制方法，认为容积率应该是一个“区间值”， 通过分析地块及片区不同层面内影响容积率取值的相关因子，构建出相关因子与容积率的数理关系模型，从而得出容积率的值域区间。目前已形成一批研究成果：黄明华等人提出了商业地块容积率“值域化”的目的、内涵与思路等；宋玲以独立居住地块为对象，从人口密度、日照、公共绿地与停车位等因子分别构建约束模型，提出综合值域区间；游宁龙从公共利益的视角出发，选取幼托、小学和卫生站3个主要因子，探讨小区级公共设施影响下的居住组团容积率值域模型构建 ；黄明华等人在研究商业地块容积率赋值方法时，从经济利益和公共利益双视角出发，选取停车位、交通量和土地利用效率为主要因子，分别构建模型进行交集运算，得出最终容积率“值域化”区间。虽然已有研究大大增强了容积率赋值的弹性，但由于大多局限于微观独立地块研究，对于总规和控规之间容积率“值域化”控制研究较少，在总量分配中仍然无法避免“合成谬误”的现象，并且缺乏宏观层面的实证研究。因此，本文以汕头市为例，探讨城市片区层面容积率“值域化”控制，以期完善“值域化”研究。

二    研究对象概况

汕头市是我国重要的港口城市和最早开放的经济特区之一，然而与深圳市、厦门市等同为经济特区的兄弟城市相比，汕头市当前的地位和发展明显暗淡了许多，这种情况同样也表现在汕头市的城市建设中。从 2003 年国务院正式批复《汕头市城市总体规划 (2002—2020)》开始，到2012年汕头市开展《汕头市城乡总体规划 (2002—2020)》的修编工作，10年间市区面积由310km 2扩大到 1956km² ，城市面貌与环境等发生巨大变化，城市“摊大饼”现象和土地浪费现象并存，城市持续发展与环境质量保护之间的矛盾愈发明显，人地矛盾更加突出。为响应国家“新型城镇化”对土地节约集约利用的号召，汕头市提出了建设“精致汕头”的总体发展目标，并在总规修编中加强了对容积率的专题研究。

本次项目的范围为汕头市中心城区北岸地区，包括金平、龙湖区 ( 以下简称“中心城区北岸”)，总面积为212.3km²( 其中，金平为 108.7km² 、龙湖区为 103.6km² )，城乡居民点建设面积为97.5km²，常住人口为136万。

三  容积率“值域化”在汕头市运用的必要性

（一）刚性指标无法满足多样化基地特征的需求

从近几年汕头市的控规容积率制定情况看，大部分都只是规定控规层面容积率的上限值，而通过研究发现，汕头市同时存在着中心城区高密度集聚和外围区低密度蔓延的现实(图1)，在城市核心区和一般区域、在都市区与近郊区域、在已建成区和新开发区，无论是开发强度、绿地指标，还是路网密度、停车位设置及其他市政配套设施的安排，都有不同的要求，故在全市实行统一的指标控制相对于中心城区显得过于苛刻，而对外围区则过于宽松。

容积率引入之初正值我国由计划经济向市场经济转型时期，因此无可避免带有计划思维的特点，强调控规对总规建设总量和规划目标的落实，容积率作为一种工具，其作用仅仅体现在自上而下的控制上，面对千差万别的微观地块时，总是以单一的固定值对开发强度进行刚性控制，无法体现出不同地块之间的差异性和多样性的需求。容积率“值域化”的核心是改变由单一值确定开发强度的方法，实行区间控制，保证地块根据自身特点进行浮动调整的灵活性。

（二）控制指标复杂但是目标不明确，不利于操作实施

控规肩负着落实总规开发强度控制指标的任务，需要将总规强度指标明确分配落实下去且具有可操作性，目标明确，但是容积率作为经济、社会、环境与文化等方方面面条件约束下的综合平衡手段，受到的影响较多，因此在制定容积率的时候往往构建众多的控制指标体系，尤其是对于汕头市中心城区这样用地较为混杂的地区更为繁琐。考虑到控制指标过于复杂导致控制目标不明确，控规无法为总规合理分配公共资源和基础设施布局提供明确的参考，根据刘云亚对南方某城市密度分区实施效果的评价，认为其失效的原因之一就是控制目标不明确。

“值域化”是在保留原有容积率单一值的前提下提供浮动空间，虽然可以调节浮动，但是仍然承认有一个各方面最佳的容积率值，这就给实施操作提供了明确的参考值。

（三）重视技术手段，忽视容积率的政策属性

过去容积率从宏观到微观的落实过程中，往往偏重技术理性，忽视政策属性。随着人们公众意识的觉醒，不同的利益群体对于土地和空间的不同诉求开始显现，对容积率的认识也由以往偏重技术理性的探讨转向政策属性的探讨。人们认识到，容积率不仅仅是一个指标，而是各种利益博弈的结果，与切身的利益息息相关，因此对于容积率弹性的诉求也越来越强烈。在汕头市这样建筑密度较大、土地混合度较高的城市中，土地利用碎片化严重，土地的产权问题错综复杂，仅仅凭借控规单向的控制很难满足多方利益诉求，因此应当在充分考虑相关利益主体诉求的基础上，发挥公众参与等市场化运作机制，自下而上地进行容积率赋值调整。这样不仅可以营造丰富的城市景观，还可以避免控规开发量合理而在总规中“合成谬误”的问题。

四  容积率“值域化”在汕头项目中的运用实践

（一）总体研究思路

针对汕头市容积率存在的问题，研究从引导、控制和调节3个层面入手，结合开发强度分区模型提出容积率“值域化”的总体思路，即数值引导—区间控制—多方参与下的协商调整(表1)。数值引导是一种弹性引导，提供了一个可操作、可调整的基础数值，而区间控制则为这种调整提供了刚性的、不准突破的调整范围，而这种刚性、弹性相结合的方式则通过多方参与下的协商调整实现控规之间和控规内部容积率指标的消化与补偿。

（二）密度分区及现状容积率

为了更好地分析现状和管理，需要进行密度小区划分，原则是以原有街区划分为基础，以城市主干路、快速路等为划分的重要骨架，充分考虑城市自然地形等对城市空间、交通等的影响和分割，同时依据片区主体用地性质，最终划定 426 个密度小区，平均面积为 0.27km² ( 图 2，表 2) 。并且通过利用《汕头市 1∶10000 地形图航测成图 (2011)》中的楼层数 ( 共116835 个建筑 )，同时结合 GoogleMap 将2011年之后新建的地区进行补充，更新了汕头市建筑现状数据库。结合密度分区图，得到了汕头市中心城区北岸的现状容积率分布图(图3)。

（三）数值引导 — 最佳容积率的确定

最佳值是城市开发强度的理想状态，这一指标不仅能够保证总规的开发总量能够充分落实到具体的控规地块中而不至于被突破，还能够保证地块的经济效益和环境效益等达到较为理想的水平，确保后期开发中的可操作性。因此，首先应对城市开发总量做出预测，进而通过建立不同影响因子的模型，将容积率进行合理分配(图4)。

（1）开发总量预测

根据《汕头市城市总体规划(2002—2020)》(2013 年修编 ) 和《汕头市土地利用总体规划》等内容，结合现状建设总量的增长趋势和人口需求，推算城市供给规模；利用环境标准导向模式、同类城市类比等方式，预测未来城市的毛容积率为 0.90 是较为合适的；利用人口—居住建筑模式和人口—公共服务设施模式推算城市建筑需求总量为1.26亿平方米，其中居住建筑总量为 7155.06万平方米。

（2）开发引导模型构建

从两个方面分析影响汕头市开发强度的因素：

(1) 建设现状。研究范围涉及到的不仅仅是新区而是整个城区，因此需要综合考虑已开发的建筑和设施等因子，其中包括区位条件、建筑年代等。考虑到控制目标的明确性，因此选择影响最为明显的核心要素 — 区位条件为基础，分析交通设施、服务设施和环境设施对开发强度的影响，分别确定影响系数，并根据交通条件、服务条件和环境条件分区的参数赋值与相应权重，进行叠合和归并，在此基础上得到汕头市中心城区北岸密度分区的基准模型，再根据基准密度分区参数将规划区划分为4种密度分区，包括高密度、中高密度、中低密度和低密度。

(2)上位规划的要求。为和现状相耦合，同样选取交通设施、服务设施和环境设施3个主要因子，体现规划对开发强度的控制。通过将3种因子模型进行叠加得出容积率开发潜力基准模型，然后利用生态、城市设计与美学等因子进行修正，最终形成开发引导模型图(表3)。

（3）最佳容积率分配

为营造丰富的城市特色，结合汕头市中心城区北岸发展的具体特征，以及容积率差异化控制的具体要求，将密度小区细分为4个片区，即中片区、西片区、北片区和东片区。中片区作为城市发展的核心区，多为建成区，以局部的改造为主，建成区的容积率最佳值以维持现有水平为主；西片区包含大量山水自然要素，是城市发展的生态屏障，故在容积率分配中予以适当的控制；北片区以新增工业仓储用地为主，故将容积率控制标准适当放宽；东片区为新增开发区，故将容积率控制标准适当放宽，且开发强度应高于北片区(图5)。

假设各个分区内的居住小区中，住宅用地的面积和道路用地的面积比值保持不变，那么根据相关法律规范，并且参照其他城市经验，根据规划建筑总量的运算公式：规划居住建筑总量=高层FAR( 毛 )× 密度四区的居住用地面积+ 中高层 FAR( 毛 )× 密度三区的居住用地面积 + 多层 FAR( 毛 )× 密度二区的居住用地面积 + 低层 FAR( 毛 )× 密度一区的居住用地面积，即可得到各个密度分区中居住建筑的最佳容积率指标(表4，表5)。

（四）区间控制 — 极限容积率和最低容积率的确定

控制区间就形式来说是具有弹性的，因为它提供了一个可以调节的值域空间，但是从内容来说又是具有刚性的，是不准突破的底线，代表了城市开发的极限状态。既然是区间，就会由上限和下限构成。由于影响地块开发强度上限和下限的因子通常不会是唯一的，所以应当分别开来逐一分析(图6)。

（1）极限值的确定

对于容积率上限值的确定，通常是从环境与设施等的承载力方面入手。汕头市是一个沿海邻江且气候温润的城市，其环境基底尚好，而较高的建筑密度和细碎的用地划分导致城市道路交通条件较差，因此选择交通承载力作为控规极限值的主要影响因子。

交通承载力包括路网和公交承载力，为了保证一定的服务水平，路网和公交实际所能承载的人数不能完全等同于其理论值，因此取路网饱和度上限为0.8，公交系统饱和度为 0.75，即该区实际产生的交通量和该区域理论能够承受的最大交通量的比值不能超过 0.8，在这个基础上便可以算出该居住区的平均极限容积率。

最后通过类比国内深圳市、广州市与厦门市等城市用地开发强度的上限值，在同时满足路网和公交期望服务水平约束的条件下，将平均极限容积率按照以下公式进行分配，最终得出不同密度分区的居住用地极限值(表6)。

（2）下限值的确定

长期以来容积率侧重于对城市中心的最高开发强度进行控制，但是就汕头市的现状来说，低密度标准分区的数量和面积所占比例分别为 60.26% 和75.10%( 表 7)，呈现出低密度蔓延的趋势。如果不对最低值进行管控，不仅会导致土地资源浪费、公共服务设施无法高效配置，还会因建设的边际成本增加而降低开发商利润，从而使开发项目有流产的风险。

对于下限值的确定需要根据现实条件灵活区别对待。对于中心城区中容积率较高的已建或者新建区，改变容积率成本过高，应以维持现状为主，以最佳值为参照，通过其他措施在该片区未来的建设中将多出的容积率进行适当偿还；对于中心城区或者外围组团的核心区等未建区或待建区，则要评估建设项目开发的经济可行性，并以此作为下限值；对于城市外围或者城中村等待改造片区，则需要将经济可行性条件下的最小容积率和现状容积率进行对比，并以其中的较大值作为下限的取值(表8)。

基于以上分类原则，可以得出不同密度分区中居住用地的容积率下限值( 表 9) 。

（五）多方参与下的协商调整 — 实施控制过程中的灵活操作

根据区间值和最佳值可以明确容积率的开发标准 ( 表 10)，但是在实际操作中由于具体情况千差万别且牵扯各方主体的切身利益，因此还需要引入多方参与的协商调整机制。早在容积率引入之初就明确了容积率指标是可以“谈判”的，但是由于相关法制的不完善，在实践操作中容易引发寻租行为，导致规划人员对于容积率的调整和谈判一直保持谨慎态度。当前公众参与的热情和能力普遍提高，有必要在容积率的确定过程中引入公众参与机制，在确定的刚性控制区间内，以最佳值作为基准，通过公众参与讨论具体的容积率赋值。一方面，将容积率确定从“拍脑袋”的主观行为变为公众理性的利益博弈过程；另一方面，更有利于针对具体地块现实进行灵活操作。

在汕头市的实际操作中，结合具体地块的现状开发强度，分为4类情况进行逐一分析(表11)：

五  结语

本文提供一个从外部条件入手，对控规以上层次容积率进行赋值的方式，一方面保证总规所确定的开发量不会被控规所突破，更好地体现规划对开发强度的控制目标，另一方面提供控规容积率指标弹性调整和操作的具体方法，体现刚性和弹性相结合的理念，并通过具体的实践项目进行探索。当然，仅仅靠控规层面的容积率“值域化”尚不足以对微观地块进行更加有效的、合理的控制，应当结合微观地块内部的具体条件进行具体分析，从而制定更加科学、合理的容积率“值域化”控制方案。

文章全文详见《规划师》2017年3期

《城市居住用地容积率“值域化”研究》

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